SGCI Generalversammlung 2002

Parallelimporte im Spannungsfeld zu Wettbewerb und Innovation: Referat von Staatssekretär David Syz

Sehr geehrter Herr Präsident, meine sehr verehrten Damen und Herren

Es ist mir eine grosse Freude, Ihnen anlässlich der Generalversammlung des SGCI einige Gedanken zu einem äussert aktuellen – und zuweilen auch heftig debattierten - Thema näher bringen zu können.

Unbestritten ist: Die Chemische Industrie gehört zu den wichtigsten Impulsgebern der Innovation und ist damit tragender Pfeiler unserer Volkswirtschaft. Eine Studie der BAK Konjunkturforschung Basel AG hat diesen Stellenwert vor rund einem halben Jahr in einer Studie klar dokumentiert. Die Produktivität erreicht in der chemisch-pharmazeutischen Industrie den Rekordwert von 210 Franken pro Arbeitsstunde; dies ist rund viermal höher als der Durchschnitt der Schweizer Branchen. Nach der Studie der BAK ging in den Jahren 1995 bis 2000 rund ein Viertel des Wachstums der Schweizer Volkswirtschaft auf die chemisch-pharmazeutische Industrie zurück.

Hinter dieser Erfolgsstory steht vor allem eines: Innovation. Diese fällt den Unternehmen nicht einfach vom Himmel in den Schoss, sondern ist das Ergebnis findiger Köpfe, harter Arbeit und klar ausgerichteter Unternehmensstrategien. Es ist das Resultat - aber gleichzeitig auch die Voraussetzung - des erfolgreichen Bestehens im Wettbewerb.

Es besteht also offensichtlich ein enger Zusammenhang zwischen Innovation und Wettbewerb. Dieser Zusammenhang ist weitgehend unbestritten: Der Wettbewerb ist Impulsgeber der innovativen unternehmerischen Tätigkeit.

Schwieriger wird die Debatte dort, wo der Gesetzgeber über das Immaterialgüterrecht bewusst ein Spannungsfeld zwischen Wettbewerb und Innovation geschaffen hat: Der Schutz des geistigen Eigentums setzt klare Anreize zur Innovation, nimmt dazu jedoch gleichzeitig Beschränkungen des Wettbewerbs in Kauf.

Dieses bewusst geschaffene Spannungsfeld markiert zurzeit die Debatte um die Revision des Kartellgesetzes. Ich möchte deshalb meine Ausführungen folgendermassen gliedern.

Zunächst stelle ich Ihnen mit groben Pinselstrichen die Eckpfeiler der Revision des Kartellgesetzes vor. In einem zweiten Teil gehe ich dann auf die eigentlich Fragestellung der Parallelimporte ein. Da die verwaltungsinternen Arbeiten bis Ende Jahr im Gang sind, werde ich mich bei dieser Thematik auf Schlussfolgerungen beschränken müssen, die für Fachleute aus Ihrem Kreis nicht ganz neu sind.

1. Erhöhung der Präventivwirkung als zentrales Ziel der KG-Revision

Das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement (EVD) versteht die Revision des Kartellgesetzes als Feinschliff einer an sich modernen Gesetzesgrundlage. Denn mit dem Inkrafttreten des neuen Kartellgesetzes am 1. Juli 1996 sind in der Schweiz neue Instrumente für die Bekämpfung von Kartellen und anderen Wettbewerbsbeschränkungen geschaffen worden.

Als grosses Manko erweist sich in der Praxis jedoch die fehlende Möglichkeit, direkte Sanktionen aussprechen zu können. Die Wettbewerbskommission (Weko) kann zwar heute Bussen gegen kartellrechtliche Verstösse verhängen – aber erst im Wiederholungsfall. In einem ersten Schritt ist es ihr lediglich möglich, mittels Verfügung festzustellen, dass eine Gesetzwidrigkeit vorliegt. Erst wenn gegen diese Verfügung erneut verstossen wird, können gemäss geltender Regelung Sanktionen verhängt werden. Dass die abschreckende Wirkung des Gesetzes sich damit in Grenzen hält, ist offensichtlich.

Ziel der vorliegenden Revision ist es daher, die Präventivwirkung des geltenden Gesetzes durch teilweise Einführung direkter Sanktionen zu erhöhen. Diese präventive Wirkung wird durch zwei sich ergänzende Instrumente erzielt:

1. Direkte Sanktionen:
   Durch die Androhung von direkten Sanktionen wird möglichen Kartellsündern signalisiert, dass sich wettbewerbswidrige Verhaltensweisen wirtschaftlich nicht lohnen. Der Sanktionsrahmen muss so weit gefasst sein, dass die Unternehmen erkennen, dass sich eine Teilnahme an einem harten Kartell nicht auszahlt. Abschreckend wirken direkte Sanktionen auch gegenüber marktmächtigen Unternehmen, die mit einem Missbrauch ihrer Marktstellung liebäugeln.
2. Bonusregelung
   Der Vorteil direkter Sanktionen bei den schwerwiegendsten kartellrechtlichen Verstössen ist offensichtlich. Tendenziell unterschätzt wird demgegenüber der Nutzen der Bonusregelung – dem zweiten neuen Instrument, welches das EVD mit der Revisionsvorlage vorschlägt. Die Wettbewerbskommission kann hiernach gegenüber einem Unternehmen, das als Kartellmitglied an der Aufdeckung und Beseitigung des betreffenden Kartells mitgewirkt hat, auf direkte Sanktionen ganz oder teilweise verzichten.

Direkte Sanktionen und Bonusregelung sind ein Zwillingspaar. Sie wirken zusammen, verstärken sich gegenseitig und erhöhen die Prävention massgeblich. Und dies ist das oberste Ziel einer weitsichtigen Wettbewerbspolitik: harte Kartelle und Missbrauch von Marktmacht gar nicht erst entstehen zu lassen!

Die Erfahrungen im Ausland bestätigen die Richtigkeit dieser Stossrichtung. Ob in Mitgliedsländern der EU oder in den USA: Wo direkte Sanktionen und die Bonusregelung eingeführt wurden, wurden die Hoffnungen im Kampf gegen harte Kartelle über Erwarten erfüllt.

Deshalb sehen auch Länder wie Frankreich – sonst an sich kein traditioneller Hort des freien Wettbewerbs - die Einführung einer Bonusregelung vor.

Soviel in gebotener Kürze zur Anpassung des Kartellrechtes. Die Revision ist letztlich auch im Interesse der Wirtschaft. Denn gerade bei harten Kartellen, die im Bereich von Commodities oder Zwischenprodukten tätig sind, gehören letztlich auch Unternehmen zu den Opfern der Kartellsünder.

2. Vertikalvereinbarungen und Parallelimporte

Meine Damen und Herren

Im Zentrum der bisherigen parlamentarischen Vorberatung der Kartellgesetzrevision stand vor allem ein Thema im Vordergrund: Parallelimporte. Worum geht es bei diesem wichtigen Thema?

Parallelimporte sind im Zusammenhang mit vertikalen Vertriebssystemen zu sehen. Diese vertikalen Vertriebssysteme sind nötig, damit die Waren inklusive Dienstleistungen von den Produzenten zu den Konsumenten gelangen können. Der Hersteller kann dabei den Vertrieb selber durchführen (Direktverkauf) oder ihn anderen, fremden Unternehmen anvertrauen. Der Vorteil vertikaler Vertriebssysteme liegt in der Senkung der Kosten, die etwa bei Aktivitäten der Verkaufsförderung oder des Kundendienstes (z.B. Wartung, Garantiearbeiten) anfallen; sie stellen gerade für KMU einen erheblichen Kostenfaktor dar.

Distributionskanäle können auch selektiv ausgestaltet sein – eine Form, die zu wettbewerbspolitischen Problemen führen kann, aber nicht zwingendermassen führen muss. Hersteller und Händler binden sich dabei vertraglich und sehen verschiedene exklusive gegenseitige Leistungen vor. Solche selektive Vertriebskooperationen können dann den Wettbewerb zwischen „bevorzugten“, exklusiven Händlern und freien Händlern einschränken.

Es interessiert somit in der politischen Debatte vor allem die Frage der Behinderung von Parallelimporten.

Dabei müssen zwei Formen unterschieden werden. Erstens eine Untersagung aufgrund gesetzlicher Bestimmungen und zweitens Behinderungen aufgrund bestimmter Verhaltensweisen von Unternehmen.

a) Immaterialgüterrechtlich geschützte Güter und Parallelimporte

Lassen Sie mich zunächst kurz den Bereich von gesetzlich eingeschränkten Parallelimporten erläutern.

In diesen Fällen versteht man unter Parallelimporten den grenzüberschreitenden Handel mit Waren, die aufgrund eines immateriellen Rechts geschützt sind. Typische immaterielle Rechte sind das Marken-, das Urheber- und das Patentrecht.

Parallelimporte von immaterialgüterrechtlich geschützten Gütern sind erlaubt, wenn im Importland das Prinzip der internationalen Erschöpfung gegeben ist.

Am Beispiel eines Markenartikels illustriert bedeutet dies: Eine Firma Z stellt die bekannten Jeans der Marke L her. Die Firma verkauft die Jeans sowohl in Deutschland als auch in der Schweiz. In der Schweiz gilt das Prinzip der internationalen Erschöpfung. Damit kann ein Detailhändler X ohne Zustimmung der Firma Z in Deutschland die Jeans einkaufen und in der Schweiz verkaufen.

Nicht zugelassen sind hingegen Parallelimporte, wenn im Importland das Prinzip der nationalen Erschöpfung herrscht. In einem solchen System sind Parallelimporte nur mit Zustimmung des Patentinhabers erlaubt. Mit anderen Worten der Patentinhaber kann Parallelimporte unterbinden.

Wie sieht nun die Rechtslage in der Schweiz aus?

Im Marken- und Urheberrecht gilt das Prinzip der internationalen Erschöpfung. Damit können alle Marken- oder Copyright-Artikel in die Schweiz parallelimportiert werden.

Parallelimporte sind aufgrund der nationalen Erschöpfung lediglich bei patentgeschützten Gütern nicht ohne Zustimmung des Rechtsinhabers erlaubt.

Nun ist nicht alles in Stein gemeisselt. Im Anschluss an den Kodak-Entscheid des Bundesgerichtes hat die Kommission für Wirtschaft und Abgaben den Bundesrat beauftragt, die Frage der Erschöpfung und damit der Zulassung von Parallelimporten im Patentrecht zu prüfen. Eine interdepartementale Arbeitsgruppe ist zur Zeit daran, die Auswirkungen eines Systemwechsels auf die Volkswirtschaft zu prüfen. Die Ergebnisse werden Ende Jahr vorliegen.

Grundsätzlich kann aber bereits im jetzigen Zeitpunkt festgehalten werden, dass die Frage der Erschöpfung und damit der Zulassung von Parallelimporten im jeweiligen Spezialgesetz, in diesem Falle im Patentgesetz, geregelt werden sollte – und nicht im Kartellgesetz.

Das EVD ist jedenfalls klar der Meinung, dass die Innovationstätigkeit in der Schweiz nicht durch kurzsichtige Anpassungen der Rechtsgrundlagen gefährdet werden darf.

b) Bekämpfung von Unterbindungen von Parallelimporten mit dem geltenden KG

Die Problematik der verschiedenen Rechte des geistigen Eigentums, wie ich sie bisher erläutert habe, ist das eine. Die Unterbindung von Parallelimporten marken- oder urheberrechtlichgeschützer Gütern bei internationaler Erschöpfung ist das andere.

Damit kommen wir zur zweiten Kategorie von Behinderungen von Parallelimporten.

Um es schon vorweg zu nehmen: Wir sind überzeugt, dass bei diesen Formen von Behinderungen von Parallelimporten das heutige Kartellgesetz bereits greift – wie es die Bekanntmachung der Wettbewerbskommission zur Beurteilung vertikaler Wettbewerbsabreden zeigt.

Nach der Praxis des Bundesgerichts gilt im Bereich des Marken- und des Urheberrechts der Grundsatz der internationalen Erschöpfung. Demnach ist ein Parallelimport von im Ausland günstig erworbenen Waren und deren Verkauf in der Schweiz möglich und zulässig.

Im Falle einer Unterbindung solcher Importe durch in der Schweiz ansässige Unternehmen mittels vertikaler Vertriebsvereinbarungen ist es daher der Weko möglich, die Bestimmungen des Kartellgesetzes zur Anwendung zu bringen. Dies bedeutet, dass z.B. einem marktbeherrschenden Unternehmen verboten werden könnte, solche Parallelimporte von Konkurrenten zu verhindern, wenn das entsprechende Verhalten als missbräuchlicher Einsatz der eigenen beherrschenden Marktstellung zu werten wäre.

Möglich wäre es zudem, Vereinbarungen über einen Verzicht oder eine Verunmöglichung von Parallelimporten zu verbieten, wenn sie als unzulässige Wettbewerbsabreden zu werten sind, d.h. wenn sie den Wettbewerb entweder beseitigen oder ihn erheblich beeinträchtigen und nicht durch Gründe der wirtschaftlichen Effizienz gerechtfertigt sind.

Hier sind vor allem die erwähnten Vertikalabreden angesprochen, bei denen zum Beispiel ein Hersteller seinen Schweizer Händlern verbietet oder (durch Abreden mit den ausländischen Händlern) verunmöglicht, von der Möglichkeit der Parallelimporte zu profitieren, d.h. die fraglichen Produkte zu einem günstigeren Preis, als sie in der Schweiz erhältlich sind, im Ausland zu beschaffen.

Hier hat die Wettbewerbskommission wegweisende Grundsätze festgelegt. Diese stellen klar, dass die heutigen gesetzliche Grundlagen ausreichen, um den Anliegen nach einem Schutz der Parallelimporte zu genügen.

Laut diesen Grundsätzen werden in Zukunft diejenigen Vertikalabreden in jedem Fall als erhebliche Wettbewerbsbeschränkung erachtet, welche

• Lieferanten für den Weiterverkauf Mindest- oder Festpreise vorschreiben
• das Absatzgebiet oder den Kundenkreis für den Weiterverkauf beschränken oder
• die Art des Vertriebs an Endkunden einschränken.

Ebenfalls als erhebliche Wettbewerbsbeschränkung betrachtet die Weko Vereinbarungen, welche den Lieferanten untersagen, Bestandteile oder Ersatzteile an Drittunternehmen zu liefern.

Gemäss Kartellgesetz sind solche erhebliche Wettbewerbsbeschränkungen jedoch nur dann unzulässig, wenn sie nicht durch die wirtschaftliche Effizienz gerechtfertigt werden können.

3. Schlussbetrachtungen

Der politische Druck, im Bereich der Parallelimporte gesetzgeberisch weiter zu gehen ist hoch. In diesem Zusammenhang sind auch Vorschläge zur Diskussion gestellt worden, selektive Vertriebssysteme, die den Parallelimport verhindern könnten, grundsätzlich zu verbieten.

Hier hat das EVD jedoch eine klare Haltung: Wir sind gegen ein per-se-Verbot im Kartellgesetz. Ein solches Verbot von selektiven Vertriebssystemen würde den Unternehmen die Suche nach Effizienzvorteilen erschweren - letztlich auch zum Schaden der Konsumenten.

Dies wäre zum Beispiel dann der Fall, wenn eine ausländische Firma keine Investitionen für den Schweizer Markt zu tätigen wagte, um neue Produkte zu lancieren. Denn die Einführung neuer Produkte und Marken ist mit oftmals hohen Kosten für Marktforschung, Werbung und Infrastrukturaufbau verbunden; sie sind von den Herstellern sowie den lokalen Händlern zu tragen und bilden ein bedeutendes Geschäftsrisiko. Ausschliesslichkeitsrechte senken diese Risiken und erleichtern die Markteinführung neuer Produkte. Aus diesem Grund ist es gerechtfertigt, gewisse vertikale Beschränkungen, die einen Markteintritt erleichtern, zuzulassen.

Lassen Sie mich das Gesagte in drei Kernaussagen zusammenfassen:

• Vertikale Vertriebssysteme sind in der Regel von gesamtwirtschaftlichem Vorteil, können aber in Einzelfällen Parallelimporte über Gebühr unterbinden. Die Abwägung von Vor- und Nachteilen vertikaler Vertriebsverträge muss im Einzelfall geprüft werden.
• Das heutige KG bietet die notwendigen Grundlagen für die fallweise Beurteilung von erheblichen Wettbewerbsbeeinträchtigungen bei Parallelimporten. Die Bekanntmachung der Weko liefert dazu die bis anhin da und dort bemängelnde Rechtsklarheit.
• Patentgeschützte Güter haben eine Sonderstellung. Sie stehen in einem Spannungsfeld zwischen Innovations- und Wettbewerbspolitik. Ob der Vertrieb patentgeschützter Güter durch Unterbindung von Parallelimporten missbräuchlich und zulasten der Konsumenten organisiert ist, muss fallweise über das geltende Kartellgesetz geprüft werden – wie es das Bundesgericht festgestellt hat.

Ich habe versucht zu zeigen, dass vertikale Vertriebssysteme janusköpfiger Natur sind; sie sind einerseits effizienzsteigernd, können aber anderseits auch missbraucht werden, um den Wettbewerb einzuschränken. Diese Tatsache wurde schon bei der Totalrevision des Kartellgesetzes im Jahre 1995 erkannt. Folgerichtig wurde bereits damals auf ein per-se-Verbot selektiver Vereinbarungen verzichtet. Der Vorrang wurde dem sinnvolleren Prinzip gegeben, wonach der jeweilige Sachverhalt im Einzelfall zu prüfen ist, um die Vor- und Nachteile vertikaler Vereinbarungen gegeneinander abzuwägen. Daran möchten wir auch heute festhalten.

Meine Damen und Herren

Wie Sie sehen, ist in der Debatte um die Parallelimporte die wichtige Schnittstelle zwischen Innovations- und Wettbewerbspolitik erkannt worden. Die vorberatende Kommission des Nationalrates wird die Detailberatung des revidierten Kartellgesetzes im Juli aufnehmen, und es ist davon auszugehen, dass sich der Erstrat in der Herbstsession mit der Vorlage auseinandersetzt.

Parallel dazu wird die Interdepartementale Arbeitsgruppe dem Bundesrat bis Ende Jahr einen Schlussbericht zu den vertieften Abklärungen zur Erschöpfungsproblematik vorlegen.

Bei den anstehenden Beratungen wird in jedem Fall darauf hingewiesen werden müssen, dass im Bereich der Parallelimporte das Kind nicht mit dem Bade ausgeschüttet werden darf. Massnahmen, die im Namen der Parallelimporte über das Ziel hinaus schiessen, erwiesen dem Wirtschaftsstandort Schweiz langfristig ein Bärendienst. Zum einen muss vermieden werden, dass über Parallelimporte ausländische Regulierungen gewissermassen in die Schweiz importiert werden. Weiter muss verhindert werden, dass mit einer über Gebühr forcierten Öffnung der Parallelimporte für patentgeschützte Güter die Innovationstätigkeit und –fähigkeit der Unternehmen unnötigerweise unter Druck kommt.

Wir wünschen uns das Gegenteil: Ein Schweizer Werk- und Denkplatz, der dank weitsichtiger Innovation und hoher Produktivität – wie wir sie von der chemischen Industrie her kennen - zu den weltweit attraktivsten Standorten für die unternehmerische Tätigkeit bleibt.