Auseinanderdriften von Wirtschaftsführern und Politikern

Durch dieses mangelnde Interesse am politischen Vorgang und das verspätete Eingreifen fiel die Vorlage durch, die Mehrtwertsteuer konnte erst zwei Jahre später eingeführt werden, und die Schweizer Wirtschaft belastete sich ausgerechnet in den Stagnationsjahren 1993/94 mit der veralteten Warenumsatzsteuer. Die Unternehmen der Schweizer Wirtschaft zahlten daher in jenen beiden Jahren weiterhin die weltweit einmalige Investitionssteuer in Höhe von insgesamt gegen 3 Milliarden Franken. Ich bin persönlich der Meinung, dass dieser politische Fehlentscheid wesentlich zur langdauernden Rezession der Schweizer Wirtschaft in der Mitte der Neunziger Jahre beigetragen hat;

• welche die örtliche Sprache nicht versteht oder sich durch ihren «wirtschaftsenglisch» aufgeladenen Jargon dem Volk nicht verständlich zu machen vermag,
• die sich auf ferne Beziehungsfelder ausrichtet und ihr Desinteresse an der örtlichen Politik mit grossen und kleinen Nadelstichen zu erkennen gibt,
• die auch rein körperlich die Distanz zu den örtlichen Verhältnissen durch ihren Domizilentscheid unterstreicht,
  ihre natürliche Rolle in unserem Staat, unserer Demokratie spielen?

3. Die Rolle der Leitpersonen in der Demokratie

Um diese Frage - meine Kernfrage - zu beantworten, müssen wir einen Blick auf das Demokratieverständnis der Wirtschaftsführer werfen. In der Tat ist kaum zu übersehen, dass - in der Schweiz etwas weniger als anderswo, aber doch spürbar auch hier - gerade die Elite in der Wirtschaft der Demokratie mit einem leisen Vorbehalt gegenübersteht; sie glaubt in der Demokratie einen gewissen strukturellen Mangel ausmachen zu müssen. Manchen Wirtschaftsführern scheint diese politische Organisationsform den erhärteten Erkenntnissen der Betriebswirtschaft zu widersprechen, wonach jede wichtige Entscheidung möglichst bei jenen anzusiedeln ist, die dem zu lösenden Problem relativ am nächsten stehen und gleichzeitig die relativ grösste Fachkompetenz haben.

In dieser Sicht muss der Grundgedanke der Demokratie darauf hinauslaufen, dass gerade die wichtigsten Weichenstellungen dort angesiedelt werden, wo die Entfernung zum Ablauf der Geschehnisse relativ gross und die Kompetenz in der jeweiligen Sachfrage relativ gering ist. Aus solcher Sicht müsste in der Tat das Urteil über die Demokratie als Entscheidungsform im Staat verheerend ausfallen. Und tatsächlich vermag, wer sein Ohr auf den Boden legt, solche Urteile zu vernehmen.

Meine Damen und Herren, das Urteil ist falsch. Die Demokratie wird in dieser Sicht - gesehen nämlich als unstrukturierte Volksbefragung aus dem Stand - gänzlich missverstanden.

In Tat und Wahrheit ist eine moderne Demokratie strukturell ungleich klüger aufgebaut: es liegt an den führenden Persönlichkeiten der Politik und, wie ich hier darlegen möchte, der Wirtschaft, dem Volk zwei Leistungen zu erbringen: Das Volk verlangt von den Leitpersonen (m. E. mit vollem Recht), dass sie es vor jeder Abstimmung fertigbringen, der Mehrheit der Stimmberechtigten zweierlei überzeugend darzulegen:

(i) was die Zusammenhänge der Sache sind und was das alles für den Einzelnen bedeutet;

(ii) dass die Leitpersonen darüber im wesentlichen einen tragfähigen Konsens erzielt haben.

Das Volk stimmt zu einer Sachvorlage JA, wenn dies den Leitpersonen gelingt, und NEIN, wenn es ihnen nicht gelingt (bei Verbotsvorlagen sind die JA und NEIN selbstverständlich vertauscht). Verstehen Sie mich recht: die Stimmberechtigten verlangen von den politischen Leitpersonen - und, wie ich beifüge, den Wirtschaftsführern - keineswegs Einstimmigkeit. Das Volk akzeptiert und wünscht in jeder Debatte, die Opposition und «dissenting opinions» zu hören. Es geht vielmehr darum, dass die Stimmberechtigten eine Sachvorlage grundsätzlich mit «NEIN» beantworten, wenn ihnen die Dinge nicht klar genug dargelegt werden und die Leitpersonen unter sich in verschiedene Richtungen ziehen. Das Volk sagt mit vollem Recht: wenn die Kerle mir nicht klar zeigen können, was das genau mit sich bringt, und sie erst noch in verschiedene Richtungen ziehen, dann ist diese Vorlage noch nicht reif - und ich stimme NEIN.

Zu dieser Beurteilung nun ist das Volk perfekt in der Lage. Dies trifft auch zu, wenn der einzelne Stimmberechtigte vielleicht in einem «Multiple Choice»-Examen über seine exakten Detailkenntnisse zu der ihm vorgeschlagenen Sachfrage schlechte Noten bekäme oder durchfallen würde. Darin also liegt die von vielen Wirtschaftsführern zu wenig gewichtete Strukturierung der Demokratie: das Ergebnis der Volksabstimmung ist im wesentlichen das «rating» für zwei Dinge: die geleistete Aufklärung, d.h. für die didaktische Leistung (sowohl während der Erarbeitung der Vorlage wie während des Abstimmungskampfes), und für die Kohärenzleistung der politischen und wirtschaftlichen Elite.

Nirgends hat sich dieser Vorgang deutlicher gezeigt als im Kampf um den EWR im Jahre 1992. Das Volk hat aus der Sicht dieser Analyse heraus - dass nämlich das Abstimmungsergebnis in unserer Demokratie ein «rating» für die Aufklärungsarbeit und Kohärenzleistung der politischen und wirtschaftlichen Eliten darstellt - die EWR-Vorlage geradezu ablehnen müssen:

(i) in der kurzen Zeit vom Mai 1992, der Vertragsunterzeichnung in Portugal, bis zum 6. Dezember 1992 erbrachten zwar das politische System und die Bundesverwaltung eine bemerkenswerte intellektuelle Arbeitsleistung, mit der Verarbeitung und Umsetzung einer geradezu ungeheuren Anzahl von Rechtsnormen aus EG-Vorlagen in Schweizer Rechtserlasse. Aber weder die Wirtschaft noch die Politik waren erfolgreich in ihrer didaktischen Aufgabe. Es gelang ihnen nicht, dem Stimmberechtigten die wirklichen Zusammenhänge darzulegen, ihm überzeugend aufzuzeigen, was dieser sehr partielle EWR im Vergleich zum vollen EG-Beitritt war und vor allem was er im Vergleich zum EG-Beitrittnichtwar. Und der Bundesrat hat durch sein undurchdachtes Beitrittsgesuch bei der EG in Brüssel nicht nur keine Aufklärungsarbeit geleistet, sondern bis weit in die Kreise grundsätzlicher EWR-Befürworter hinein Verwirrung gestiftet;

(ii) unter dem Kriterium der Kohärenzleistung war dieses Bild ebenfalls kläglich. Viele Wirtschaftsführer - und ich meine nicht jene, welche wie ihr Mitglied aus Ems in der legitimen Oppositionsrolle standen - unterstützten den EWR nur lauwarm oder gar nicht oder leisteten dem Argument Vorschub, der EWR sei äquivalent mit dem EG-Beitritt. Und ein wirklich verheerendes Bild bot sich dem Volk in dem vom Kollegialitätsprinzip völlig ungetrübten Bundesrat, in dessen Reihen wesentliche Vertreter sowohl der Linken wie der Rechten unverhohlen als Gegner des vom Parlament mit grösster Mehrheit befürworteten EWR-Vertrages auftraten.

In dieser Sicht hatte das Volk einmal mehr recht: die Aufgabe des Volkes ist es nicht, die Leitpersonen politisch zu überholen, sondern sich ein Bild zu machen von ihrer Überzeugungskraft und entsprechend ein «JA» oder ein «NEIN» in die Urne zu legen. Man muss dabei dem didaktischen Teil der Aufklärungs- und Überzeugungsarbeit sogar eine noch grössere Bedeutung beimessen als der Kohärenz.

Die Stimme des Wirtschaftsführers ist also politisch ein unerlässlicher Teil der Willensbildung. Dies gilt vor allem, wenn es um die Frage der Zukunft unseres Sozialsystems geht. Denn die Politiker befinden sich - weil sie auf Wählerstimmen abzielen müssen - in einem Interessekonflikt, der sie praktisch behindert, wenn es darum geht, dieses Zukunftsproblem anzufassen. Ihre Wähler tendieren auf mehr, nicht weniger Leistungen des staatlichen Umverteilungsapparates, und der Politiker kann 1998 mit dem Argument, er werde im Jahre 2020 Recht bekommen, kaum eine zusätzliche Wählerstimme gewinnen. Die Warnung der Wirtschaftsseite ist notwendig, und sie muss die Bürger sachlich überzeugen können.

Und damit stehen wir vor der ersten Schlussfolgerung: die Wirtschaftsführer spielen im demokratischen Meinungsbildungsprozess, ob sie es nun wahrhaben wollen oder nicht, in Wirklichkeit eine äusserst wichtige Rolle: in der Kommunikation, in der Darstellung von wirtschaftlichen Zusammenhängen, schliesslich in der nonverbalen Kommunikation, in der Kohärenz ihres Verhaltens.

Da es keine Kommunikation ohne Eingehen auf den anderen gibt, möchte ich in diesem Sinne zuerst die Politiker aufrufen, mehr Verständnis für die Wirtschaftsführer zu zeigen, und die Wirtschaftsführer, sich ihrer politischen Rolle nicht zu entziehen.

A. Ein Wort an die Politiker

Der Politiker wird in den künftigen Jahren und Jahrzehnten nicht darum herum kommen, sich mit den drei Veränderungen abzufinden, die sich in den Hauptquartieren der Wirtschaft nun einmal abspielen:

1. Man muss den Wirtschaftsführern nachsehen, dass sie auch ausserhalb ihrer Unternehmen dazu neigen, jenes Verhalten zu zeigen, das ihnen im Wettbewerb anerzogen wird — >sie müssen scharfsinnige Optimierer sein, um zu überleben. So wenig wie ein vernünftiger Mensch sich vor den Bahnschaltern an die längere von zwei Warteschlangen anstellen würde, wird ein Wirtschaftsführer einen relativen Vorteil ungenutzt lassen, der sich ihm bietet. In dieser Sicht müssen die Politiker die Arbeit leisten, die bestehenden Gesetze auf Ungereimtheiten und Bruchstellen abzusuchen. Das politische System kommt nicht um die Erkenntnis herum, dass das Land - oder der Kanton gegenüber andern Kantonen - in einem unerbittlichen Wettbewerb der Rahmenbedingungen steht. Nur drei Beispiele:

a) seit 25 Jahren durfte ich - im Zweijahresrhythmus meiner nebenamtlichen Vorlesungen - den Studierenden darlegen, dass die überholte zweijährige Steuerveranlagung in der Schweiz notwendigerweise zu absurden Besteuerungslücken führt, welche sich geradezu dazu anbieten, von scharfrechnenden Optimierern ausgenützt zu werden. Der Fehler liegt nicht bei den scharfen Rechnern, sondern im System. Die Politik hat in dieser Sache mit einer unwahrscheinlichen Verzögerung reagiert. Noch in der Steuerharmonisierungsdebatte der 80er Jahre wurde munter am alten System festgehalten. Der bekannte Problemfall «Zürich/Schwyz» vom Dezember 1997 (auf den ich nicht weiter eingehen will), war also seit Jahrzehnten geradezu vorprogrammiert. Es war ein Fall, der darauf wartete, sich zu ereignen;

b) die 3 %ige Emissionsstempelabgabe auf Eigenkapitalaufbringungen bis vor relativ kurzer Zeit noch erhoben, war eine geradezu unsinnige Bremse für die Schweizer Investitionen — wir leisteten uns jahrelang ein Fahren mit angezogener Handbremse;

c) seit Jahrzehnten war bekannt, dass die Anlagefonds- und die Holdingbesteuerung in der Schweiz völlig überholt waren und der Schweiz einen enormen, beweisbaren Standortnachteil bescherte. Während Jahren verhallte der Ruf nach Reform der Holdingbesteuerung ungehört. Otto Stich steckte seinen Kopf bis zum Rücktritt in den Berner Aaresand. Erst nach dem Auftreten grosser, nachweisbarer finanzieller Dauerschäden hat die Politik schliesslich 1996/97 reagiert - dann allerdings, auf Initiative von Bundesrat Kaspar Villiger, mit bemerkenswerter Tatkraft.

2. Die Politiker kommen nicht darum herum, vorausschreitend die Schweiz in die internationale Einbindung der UNO und der EU zu führen. Die Opposition aus national-konservativer Ecke in Ehren, aber das ist meine Überzeugung. Das grosse Scheitern der UNO- und der EWR-Vorlage war zu einem wesentlichen Teil die Folge der Halbherzigkeit unserer politischen Führung in diesem Punkt. Ein Mitreden der Schweiz in internationalen Gremien wird auch dazu führen, dass die Interessenbereiche der Wirtschaftsführer und Politiker wieder besser konvergieren.

3. Die Politik muss, so sehr sie sich sträubt, die für sie so bittere Pille der Globalisierung schlucken. Gewisse örtliche Politiker mögen die Globalisierung noch so sehr verteufeln und das Thema polemisch auswalzen: eine mächtige, unaufhaltsam voranschreitende Tatsache ist dieser Vorgang auf jeden Fall, und die Politiker haben nun ihrerseits alles Interesse daran, mit jenen Menschen einen engeren Kontakt zu pflegen, die in diesem Prozess an der vordersten Front stehen, den Wirtschaftsführern.

Die Politik sollte mit einer Systemreform ernst machen. Eine volle Systemänderung ist in der Schweiz natürlich ohne neuen Sonderbundskrieg unmöglich. Wir verbringen aber unsere Zeit mit dem genauen Gegenteil, mit Übungen nicht der Verfassungsreform, sondern der Nachführung und Festschreibung des Bisherigen. Ein Problem ist brennend: unser System hat sich zwar bewährt in der abstimmungsgerechten Aufbereitung von allmählich hochkommenden politischen Lösungen für allmählich hochkommende Probleme. Das System ist aber unfähig zur raschen Erkennung neuer Probleme und zur Bestimmung einer klaren politischen Marschrichtung, wenn immer dies nicht das Ergebnis einer langjährigen Ausmarchung unter den sieben Ministerialbürokratien des Bundes ist. Wir haben ein rein innenpolitisch bestimmtes Räderwerk, das zwar langsam, aber eigentlich insgesamt gar nicht so schlecht läuft. Wenn es, gerade auch, um das Ansehen der Politiker bei den Wirtschaftsführern zu stärken, nun Reformen braucht, dann in zwei Hinsichten:

a) die Schweiz muss unbedingt ihre Handlungsfähigkeit gegenüber dem Ausland verbessern. Dies ist nur möglich durch die Einführung eines starken und dauerhaften Präsidialamtes im Bundesrat. Ganz sicher aber darf man den Bundesrat nicht auf neun oder elf Mitglieder erweitern oder mit einem ganzen Füsilierzug von Staatssekretären eindecken; eher sollte man den Bundesrat auf 5 Mitglieder zurückführen - wie es ursprünglich ja die Idee der Verfassungsväter von 1848 gewesen war. Nur durch eine starke Führungsfunktion des Präsidenten, der nicht jedes Jahr wechselt, und einem kleinen Bundesrat lässt sich das Kollegialprinzip stärken und wird es gelingen, den Bundesrat aus der nachhinkenden Schiedsrichterfunktion zwischen den sieben Departementalbürokratien herauszuführen. Nur so wird es gelingen, ihm Leitungskraft zu geben;

b) die Schweiz sollte den Rhythmus ihrer Gesetzgebung verbessern. Das ist nur möglich durch die Rückkehr zur ursprünglichen parlamentarischen Gesetzgebung, d.h. einem System, in dem die Debatte im Parlament stattfindet und nicht in einer vorgeschobenen, zusätzlich zwei Jahre verzehrenden Phase einer schriftlichen Vernehmlassung. Diese verheerend zeitaufwendige, praktisch ergebnislose Prozedur hat sich übrigens erst nach dem Zweiten Weltkrieg eingebürgert und steht eigentlich im Widerspruch zum Konzept unserer Verfassung.

B. Ein Wort an die Wirtschaftsführer

Nun aber auch ein Wort an die Wirtschaftsführer. Den Wirtschaftsführern ist zu sagen, dass völlig zu Unrecht manche unter ihnen dem nationalen politischen Geschehen distanziert gegenüberstehen. Der Gedanke, dass das global tätige Unternehmen sich von den örtlichen Zwängen und Anliegen lösen könne und gewissermassen in einem apolitischen Raum schwebe, dass das Hauptquartier sich in einen Satelliten verlegen liesse, der die Welt umkreist, liegt zwar manchen Äusserungen internationaler Wirtschaftsführer deutlich zugrunde. Eine solche Utopie stösst sich aber an der Tatsache, dass auch jeder Satellit eine gut funktionierende Bodenstation braucht. Jedes Unternehmen ist, wo immer es verankert ist, notwendigerweise in politische Zusammenhänge verknüpft, und wer sein Hauptquartier verlegt, wird feststellen, dass die scheinbar rein örtliche, für den Wirtschaftsführer vielleicht allzu banale politische Debatte in erstaunlich ähnlicher Thematik auch am neuen Ort das politische Leben beherrscht.

Nicht nur das Unternehmen selbst ist im eigentlichen Sinne nicht «international», sondern multilokal; auch die Politik ist heute in ihren Themen «multilokal». Es lohnt sich daher für den Wirtschaftsführer, sein Augenmerk auch der Politik zu schenken, denn was er hier an Themen zu bewältigen hat, genau damit muss er sich auch anderswo in leicht veränderten Formen auseinandersetzen. Der Globalisierung der Wirtschaft entspricht eine damit parallel laufende Globalisierung der politischen Probleme. Einen Sonderfall Schweiz wird es nie mehr geben, wohl aber einen erzwungenen Einbezug der Schweiz in die politischen Probleme der Welt.

Dem Wirtschaftsführer darf man immerhin sagen: das funktionierende politische System und das eingespielte Rechtssystem machen einen wesentlichen Teil der «Software» der «Bodenstation Schweiz» aus, mit der die Unternehmen erfolgreich zu arbeiten vermögen. Daher ist die Schweiz immer noch ein guter Standort für Hauptquartiere. Was in der Schweiz allein in den letzten fünf Jahren an rechtlichen «Produkten» herausgekommen ist, muss doch auch die kritischsten unter den international ausgerichteten Raumkapitänen in ihren Hauptquartier-Satelliten beeindrucken:

(i) die Einführung der Mehrwertsteuer, die die gesamte Investitionstätigkeit der Wirtschaft (bei einem künftig erhöhten Satz von 7,5 %) um etwa 2 Milliarden Franken pro Jahr entlastet;

(ii) die Modernisierung des Gesellschaftsrechts und des gesamten Kapitalmarktrechtes, mit einer Einführung internationaler Standards etwa in der «Corporate Governance», im Insiderrecht und im Börsenrecht sowie in der «ad hoc»-Publizität für börsenkotierte Gesellschaften;

(iii) der Binnenmarkt und die langsam, aber beharrlich weitergehenden Teilschritte in der Privatisierung von Post, Telekommunikation, Bahn- und Luftverkehr;

(iv) die schrittweise Wegführung der Landwirtschaft von der Lenkungswirtschaft der Nachkriegszeit mit ihrem Hochpreismodell in Richtung auf das Direktzahlungsmodell (d.h. weg vom Fehlansatz des sog. «Paritätslohnes»).

Bei allen Mängeln - gerade in der Begabtenförderung, die unter unserer egalitären Grundhaltung leidet - darf man doch darauf hinweisen, dass das Ausbildungsniveau und die Sprachkenntnisse, die allgemeine politische Kultur, das soziale Sicherheitsnetz und das tatsächliche Funktionieren der «Bodenstation Schweiz» den international tätigen Unternehmen hervorragende Bedingungen bieten.

5. Die didaktische Aufgabe der Wirtschaftsführung

Ich biege in die Schlussgerade ein. In vierfacher Hinsicht fällt dem Wirtschaftsführer - über seine unternehmerische Leitungsfunktion, die stets den Vorrang haben muss, hinaus - im Verhältnis zur Politik eine Kommunikationsaufgabe zu. Die Wirtschaftsführer und vor allem auch die Wirtschaftsverbände haben eine allgemeine didaktische Aufgabe, d.h. die Mission, immer wieder die Sinn- und Funktionszusammenhänge zu erläutern:

1. Sowohl die Bevölkerung wie auch viele Politiker weisen in ihrem Verständnis wirtschaftlicher Zusammenhänge erstaunlich grosse Lücken auf. Dies ist teilweise wegen unseres in dieser Hinsicht veralteten Ausbildungssystems so. Den Wirtschaftsführern kommt die Rolle zu, sich selbst dieser didaktischen Aufgabe zu stellen, unermüdlich die Zusammenhänge zu erläutern, und mit ihren finanziellen Mitteln jene zu fördern, die an dieser grossen Aufgabe arbeiten.

2. Die Wirtschaftsführer sollten ihre wichtige Rolle in der Reform der Staatsleitung wahrnehmen. Die Schweiz hat heute nicht im eigentlichen Sinn eine «Regierung». Der Bundesrat als Regierung zu bezeichnen greift gleichzeitig zu kurz und zu weit. Der Bundesrat ist mehr als eine Regierung, weil er praktisch gar nicht abwählbar und vom Parlament so gut wie unabhängig ist - nicht der Verfassungstext, aber die Erfahrung von 150 Jahren belegt es. Dazu kommt, dass die institutionelle Schwäche des Parlaments ihn in gewisse Funktionen hat hineinwachsen lassen, die in andern Ländern, etwa in England, ganz natürlicherweise dem Parlament zukommen. Der Bundesrat ist aber auch weniger als eine Regierung, weil das dominierende Departementssystem mit sieben getrennten Ministerialbürokratien und die lauernde Distanz unter den politisch sich opponierenden Personen im gleichen Bundesratszimmer eine echte gemeinsame Staatsleitungstätigkeit behindern.

Im Verhalten nach innen mag dies erstaunlich gut funktionieren - die sechs vorwiegend nach innen gewandten Departemente können sich meist in einem wohleingeübten Interessenausgleich zu pragmatischen Lösungen durchringen (und genau das wollen ja die Schweizer). Dieses System des «Zusammenrangelns» von getrennten Ministerialbürokratien funktioniert jedochnicht hinreichend im Verhältnis zum Ausland (das erwähnte, in den Auswirkungen verheerende EG-Beitrittsgesuch des Bundesrates von 1992 ist nur eines von vielen Beispielen). Das aber ist für die Wirtschaftsführung ein grosser Nachteil.

3. Die Wirtschaftsführer kommen nicht darum herum, ihre besondere kommunikative Aufgabe wahrzunehmen. Wir haben gesehen, dass sie damit eine eminent wichtige Rolle im demokratischen Prozess spielen. Denn am Schluss benoten die Stimmberechtigten die Wirtschaftsführer und die politischen Führer mit ihrer Stimmabgabe für die geleistete Aufklärungs- und Kohärenzarbeit. Hier gibt es keine abgestuften Noten, sondern nur die binären Noten Annahme oder Ablehnung.

4. Die Verbände der Wirtschaft stehen ihrerseits vor neuen kommunikativen Aufgaben. Ihre Spitzenorganisation konnte früher noch direkten politischen Einfluss durch die Entsendung eines «achten Bundesrates» nach Bern ausüben. Dieser Gedanke ist in unserer so pluralistisch gewordenen Wirtschaft völlig verblasst. Nicht einmal die Einbindung der Bankwirtschaft in den Schweizer Spitzenverband ist ja bisher gelungen. Umso wichtiger wird de- wie ich ohne Scheu zu sagen wage - Kommunikations - und Ausbildungsauftrag der Verbände der einzelnen Wirtschaftszweige.

Von Grabenbruch kann keine Rede sein, wenn beide Teile - Wirtschaftsführer und Leitpersonen der Politik - ihre gegenseitige Kommunikation verstärken, das heisst, wenn sie aufeinander zugehen, die Sprache des andern wieder zu sprechen lernen und es zu ihrem wichtigen Anliegen erheben, sich gegenseitig ernst zu nehmen: mit einem Wort, sich verständlich zu machen.

19. Juni 1998
Prof. Dr. Peter Böckli