Marktmechanismen und Umweltschutz: eine erste Stellungnahme

Die bisherigen Erfahrungen mit der dirigistisch ausgerichteten staatlichen Umweltschutzpolitik zeigen deutlich Unzulänglichkeiten und Grenzen einer solchen Strategie auf. In verschiedenen nationalen und internationalen Kreisen und Organisationen wird daher verstärkt über den Einsatz marktkonformer Instrumente in der Umweltschutzpolitik diskutiert. Im Vordergrund stehen dabei Diskussionen über die Einführung von sogenannten Lenkungsabgaben. Darunter werden in der Regel Steuern auf umweltbelastenden Produkten oder Verfahren bzw. auf den dadurch verursachten Emissionen verstanden, die Anreize zu Verhaltensänderungen in die gewünschte umweltschonendere Richtung vermitteln sollen. Im weitern wird auch über Instrumente gesprochen, welche Nutzungsrechte für die Umweltmedien Luft, Wasser und Boden schaffen und damit einen verantwortungsvollen und wirtschaftlichen Umgang mit den knappen Umweltressourcen sicherstellen wollen. Die Schweizerische Gesellschaft für Chemische Industrie (SGCI) möchte ihre Erfahrungen und Kenntnisse konstruktiv in diese Debatte einbringen, und bezieht im Hinblick auf einen möglichst zukunftsgerechten Vollzug des Umweltschutzgesetzes folgende grundsätzliche Stellung:

1. Die chemische Industrie befasst sich seit vielen Jahren intensiv und aus eigenem Antrieb mit Massnahmen zum Schutze der Umwelt. Sie hat sich dabei seit jeher vom Verursacherprinzip leiten lassen und die Kosten der Emissionsverminderungen selbst getragen.
2. Die bisher in der Schweiz - und auch in vielen anderen Ländern - verfolgte Umweltschutzpolitik versucht, die umweltpolitischen Ziele durch die Festlegung von Emissionsgrenzwerten zu erreichen. Da diese Strategie die Anzahl der Emissionsquellen und den Ausstoss der Gesamtschadstoffmengen nicht begrenzt, verlangt diese Politik bei einer Zunahme der Anzahl von Emissionsquellen oder des Schadstoffausstosses pro Quelle eine dauernde Verschärfung der Emissionsgrenzwerte, um die ihr gesteckten Immissionsziele zu erreichen. Diese Grenzwertanpassungen sind für die Unternehmen schwer vorhersehbar und schaffen ein unsicheres umfeld für die Emissionsverminderungsinvestitionen. Darüber hinaus nimmt die Grenzwertregulierung keine Rücksicht darauf, mit welchem Kostenaufwand ein Grenzwert in einem konkreten Fall erreicht werden kann.
3. Vor diesem Hintergrund ist die SGCI der Ansicht, das Augenmerk in der Umweltschutzpolitik sei vermehrt auf eine frachtorientierte Mengenbetrachtung zu richten. Nur ein solcher Systemwechsel verhindert die ständige Verschärfung der Konzentrationsgrenzwerte. Es sind ergänzende Instrumente zu schaffen, welche das Erreichen der angestrebten Gesamtemissionsmengen sicherstellen und den Unternehmen einen Handlungsspielraum vorgeben, der ihnen das eigenverantwortliche Setzen von Prioritäten innerhalb verschiedener betrieblicher Umweltschutzmassnahmen im selben Umweltkompartiment (Boden, Wasser, Luft) erlaubt. Insgesamt kann damit mehr Umweltschutz pro eingesetzen "Umweltschutzfranken" erzielt werden.
4. Die konkrete Ausgestaltung derartiger marktkonformer Instrumente ist ausserordentlich schwierig. In jedem möglichen Anwendungsgebiet sind die naturwissenschaftlichen Verursachungsverhältnisse hinreichend abzuklären, die zu der zu reduzierenden Umweltbelastung führen, wobei auch deren Relevanz im Gesamtzusammenhang überprüft und entsprechend berücksichtigt werden muss. Im weitern ist festzulegen, auf welcher Stufe welche marktkonformen Instrumente für welche Stoffe oder Aktivitäten angesetzt werden können.
5. Im Vordergrund der Ueberlegungen über den Einsatz marktkonformer Instrumente stehen innerhalb der SGCI Kompensationslösungen. Sie erlauben einem oder einer Gruppe von Unternehmen die Priorität bei der Emissionsverminderung dort zu setzen, wo mit einem eingesetzten "Umweltschutzfranken" ein Höchstmass an Umweltschutzwirkung erreicht werden kann, sofern das für das Unternehmen bzw. die Gruppe behördlich vorgegebene Gesamtfrachtziel eingehalten wird.
6. Gegenüber den steuerorientierten Instrumenten und insbesondere den Lenkungsabgaben nimmt die SGCI im Grundsatz eine ablehnende Haltung ein, solange die Rahmenbedingungen und die wichtigen Ausgestaltungsmerkmale nicht definiert sind. Die Festlegung des notwendigen Steuersatzes, um ein bestimmtes Gesamtfrachtziel zu erreichen, erscheint angesichts der weitgehenden Unkenntnis der externen Kosten wirtschaftlicher Aktivitäten praktisch nicht möglich zu sein. Das Instrument der Lenkungsabgabe kann deshalb nur unter gewissen einschränkenden Bedingungen zur Anwendung kommen, falls ein unüberblickbares und willkürliches steuerliches Regelwerk vermieden werden soll. So ist insbesondere ein international abgestimmtes Vorgehen ebenso unabdingbar wie die Einhaltung der Staatsquote. Die Versuchung, dieses Instrument zu rein fiskalischen Zwecken zu missbrauchen, ist ausserordentlich gross.

Die SGCI ist bereit, gemeinsam mit den Behörden an der konkreten Ausgestaltung marktkonformer Instrumente mitzuarbeiten und ihre langjährigen Erfahrungen auf dem Gebiet des Umweltschutzes einfliessen zu lassen.